赵坚：疫情刹车高铁大跃进 铁路怎么办

　　（专栏作家赵坚）中央政府正动员举国之力进行疫情防治，武汉及湖北的多个城市封城，全国大面积停产停业严防死守，疫情防控已见成效，但也付出巨大代价。本次疫情灾难对经济的冲击或远超预期，对第三产业的冲击尤为严重。当前在防控疫情的同时，各行业都要思考，疫情之后如何恢复经济，特别是如何通过供给侧结构性改革来实现高质量发展？对铁路来说，应当重点关注和思考的问题是，疫情之后铁路是否能延续高负债低收益的发展模式？中央和地方政府是否有能力支撑铁路目前的发展模式？

　　一、新冠疫情将迫使铁路转变发展模式

　　本次新型冠状病毒疫情对中国经济的冲击已远超2003年的非典疫情。截至2月16日，新型冠状病毒的确诊人数已经是非典确诊人数的13倍，死亡人数的5倍，并且还在继续增加。乐观的估计也是2月底前后才能到达拐点，如果各地的非理性恐慌情绪能够较快治愈，5月初才能恢复正常。为防控疫情，各级政府已经进行了大量人力物力投入，一方面企业大范围停工停业，要减免税费，另一方面医治病患，社区防护导致巨额支出，势必造成极为沉重的财政负担。2003年中国经济处于上升通道，年增长率在10%以上，而目前经济下行压力加大，年增长率在6%左右。加之中美贸易战对中国经济的冲击，本次疫情的严重性和对国民经济的损害程度将远超预期。

　　新型冠状病毒疫情对制造业会造成冲击，但对餐饮住宿、交通运输等第三产业的冲击尤为严重。2003年中国国内生产总值11.67万亿元，第三产业占比42%；2019年中国国内生产总值99万亿元，第三产业占比53.9%；受疫情严重冲击的第三产业规模已近2003年GDP的5倍。如果按新型冠状病毒灾难整体上造成一个季度第三产业产出50%的损失估算，由此造成的国内生产总值损失将在6.6万亿元左右。

　　铁路受新冠疫情的冲击程度也势必高于2003年。新冠疫情造成的大面积停工停业会对铁路货运造成影响，但对铁路客运的冲击更严重。2003年中国铁路客运周转量4789亿人公里，受非典影响比上年下降3.6%；2018年铁路旅客周转量14146亿人公里，铁路客运收入已超过货运收入。铁路运输特别是铁路客运受到的冲击也将远高于2003年。2月16日铁路发送旅客只有96.7万人次，同比下降89.3%，环比上升10.5%。疫情发生前京沪高铁在北京上海之间每天开行44对高铁列车，由于客流大幅度减少，2月18日北京上海之间只开行10对高铁列车。旅客运输密度最高的京沪高铁尚且如此，其他高铁公司收入的下降幅度只能更大。2020年国铁集团出现亏损将难以避免。

　　中国铁路的现行发展模式是靠债务融资集中资源进行大规模高铁建设。经过15年时间，中国高铁营业里程在2019年已达3.5万公里，相当世界其他国家和地区半个多世纪建设高铁里程的2倍以上，可谓高铁建设大跃进；同时国铁集团（原铁道部）的负债也从2005年的4768亿元，猛增到2018年的5.21万亿元。国铁集团2018年的税后利润20亿元，略有盈利的原因是其应付利息仅为806亿元，利率1.547%。2018年全国收费公路债务5.69万亿，利息支出2647.9亿元。如果按收费公路债务4.65%利息率支付利息，国铁集团的利息支出应为2424亿元，亏损将超过千亿元。因此，如果没有中央政府和地方政府的优惠政策和财政支持，国铁集团高负债低收益的发展模式是无法持续的。

　　这次新冠疫情暴露出中国在公共医疗卫生设施、装备、人员等方面投入严重不足的短板。疫情之后，各级政府在沉重财政负担和扩大民生支出的重压下，势必减少对高铁的支持力度，更多投资在民生和公共医疗卫生领域，铁路继续高负债低收益的发展模式将难以为继。

　　更应深入思考的问题是：高铁的造价是普通铁路的2倍以上，如果2003年非典疫情以后，我们少建一些高铁，用同样的资源能够建更多高标准普通铁路和公共卫生医疗设施。那么在这次新冠病毒肺炎疫情中就能及时收治更多的病患。

　　中国建设了3.5万公里高铁，按每公里造价1.3亿元计算，共投入了4.55万亿元。但大量已运营的高铁项目每天开行高铁列车对数在16对以下，运能利用率不到10%，造成严重亏损和资源的巨大浪费。

　　而4.55万亿元投入的另一种选择是：只在京沪、京广等人口密度高通道建设5000公里高速铁路，每公里造价1.5亿元；建设4.66万公里高标准普通铁路，每公里造价6000万元；目前中国铁路网规模可以达到15.56万公里，同时还可投资1万亿元进行公共医疗卫生设施建设。那么，不论是应对这次新冠病毒疫情，还是进行“公转铁”，我们都会更加从容。投资高铁比投资普通铁路能节约几小时旅行时间的价值，远低于投资公共医疗卫生领域来保证人民健康和生命安全所产生的价值。

　　二、终止高铁网继续扩张加强铁路货运能力建设

　　2016年的《中长期铁路网规划》要求，“到2020年，铁路网规模达到15万公里，其中高速铁路3万公里”，2025年高速铁路达到3.8万公里。然而，截至2019年年底，全国铁路营业里程仅达到13.9万公里，其中高铁3.5万公里。这就是说，多建些普通铁路的规划没有实现，但高铁的建设目标已超额完成，2020年路网规模达到15万公里的规划目标已不可能完成。考虑在建的高铁项目，目前高速铁路总里程或已超过2025年的建设目标。《中长期铁路网规划》的建设目标在各地方政府建设高铁热潮中已经被轻易改变。

　　过多的高铁建设或有利于各地方政府的政绩，但并不利于各地的经济社会发展。高铁只能运人不能运货，因此只有在人口规模大、密度高的通道，才可能有足够大的高铁客运需求，客运收入才可能覆盖高铁的建设和运营成本。目前除京沪、京广通道上的高铁运输能力得到较高利用外，其他高铁项目的运能大量闲置，存在严重亏损。例如，已经开通运营5年的兰新高铁，每天在兰州和乌鲁木齐之间只开行4对高铁列车，其运输收入甚至不足以支付电费，而兰新高铁有每天开行160对以上高铁列车的能力。另一方面，兰新通道上铁路货运能力却严重不足，大量货物要靠公路进行数千公里的长途运输。实际上，在人烟稀少的兰新通道建设高标准普通客货混跑铁路，比建设兰新高铁更有利于新疆的经济社会发展。

　　高速铁路对轨道的平顺性要求极高，每天夜间至少要停运6小时对线路基础设施进行维护；而且高铁主要用于中短途旅客运输，夜间没有中短途出行需求。因此，高铁不具备普通铁路全天候运输的优势，运输能力也低于普通铁路。普通铁路所产生的社会效益和对地方经济的带动作用远大于高铁。1908年通车的沪宁铁路催生出长三角城市群，1907年通车的石太铁路把石家庄从不足600人的小村庄变成人口超400万的大城市；普通铁路在运人的同时还能满足物流、仓储的货运需求，引发制造业服务业和人口的集聚，能够更有力地推动当地经济发展。

　　在人口规模小密度低的通道建设高铁，特别是一些城际高铁建成后，由于没有多少客流，需要当地政府补贴才能维持运营，这会形成当地经济社会发展的负担。该问题在本次新冠疫情灾难后会更加突出。

　　实际上，中西部人口规模小密度低地区的快速出行需求，完全可以用低成本航空来解决。目前中国低成本航空的市场份额只有6.4%，而2015年美国低成本航空占航空客运的市场份额为31.5%，欧盟为41.2%，东南亚地区则高达56.4%。通过深化改革，破除体制和政策上的障碍，中国低成本航空市场有巨大的发展空间。

　　综合考虑以上因素，特别是本次新冠疫情灾难后，各级政府会把资源更多地投向民生和公共医疗卫生等领域，对铁路的支持力度会相对下降。从铁路自身发展看，高铁运营在整体上存在严重亏损，而前期建设的高铁将陆续进入大修期，运营成本将进一步增加。新建高铁线路大都在人口规模小密度低的通道，建的越多亏损越大。铁路高负债低收益的发展模式已无法持续。

　　2019年9月中共中央国务院《交通强国建设纲要》提出要“坚持以供给侧结构性改革为主线，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变”，实际上已经要求对铁路目前的发展模式纠偏。本次新冠疫情灾难则对高铁大跃进踩下刹车。国铁集团应停止高铁网规模的进一步扩张，把更多资源投向货运能力建设，通过供给侧结构性改革来止血增收。中国铁路一直是用货运收入补贴客运亏损，更加重视货运才能实现高质量发展。

　　三、深化铁路运输管理体制改革提高铁路货运竞争能力

　　《交通强国建设纲要》把交通运输高质量发展的重要性提到空前高度，明确提出了“优化运输结构”的要求。中国交通运输结构不合理最突出表现为铁路货运市场份额的急速下降。美国是世界上公路运输最发达的国家，但其铁路货运周转量的市场份额一直在40%左右。而中国铁路货运周转量的市场份额（不包括远洋运输）从2005年的50%，以每年3个百分点的速度快速下降，到2016年只占有17%的市场份额。而公路货运周转量的市场份额由2005年的21%快速上升到2016年49%。一个重要原因是，10多年来，经济快速增长引发货物运输需求的增长，但铁路投资主要用于高速铁路建设，造成铁路货运能力不能满足运输需求，导致大量用汽车运输煤炭等基础原材料，用稀缺的石油资源换廉价的煤炭资源，大幅度提高了物流成本，严重降低了国民经济整体的资源配置效率。

　　2017年政府开始采用行政手段实行“公转铁”，2018年铁路货运周转量份额提高到19.5%，但公路的份额仍保持在48.3%。大宗货物实行“公转铁”不仅包括煤炭等基础原材料，更重要的是集装箱汽车等高附加值大宗商品，后者对提高铁路运输的经济效益具有重要意义。但高附加值货物运输有很强的运到时限要求，这就要求铁路路网有一定的富余通过能力，需要建设更多普通铁路，需要把铁路网延伸到重要港口、大型物流园区。实行“公转铁”不仅要解决铁路货运能力不足的问题，更重要的是解决铁路货物运输效率和运到时限短板来适应市场需求，这就涉及铁路运输管理体制问题，需要通过深化改革来解决。

　　《交通强国建设纲要》提出了不断深化铁路管理体制改革“推动国家铁路企业股份制改造”的改革方向。而国家铁路企业进行股份制改造，首先要构建出能够独立面向市场经营的铁路运输企业主体。该问题在证监会对京沪高铁股份有限公司上市申请的反馈意见中已被明确提出。证监会对京沪高铁公司的规范性提出23条反馈意见，其中最重要的是要求说明“公司是否有完整的业务体系，是否符合首发办法要求的具有完整的面向市场独立经营的能力”。具有完整的面向市场独立经营的能力是铁路运输企业成为上市公司的必要条件，虽然京沪高铁由于多方面的特殊原因能够上市，但对国家铁路企业股份制改造并不具普遍意义。

　　深化铁路改革首先要构建出能独立面向市场经营的市场主体，而要构建市场主体，首先就要打破铁路运营必须由国铁集团“统一调度指挥”的观念障碍。1990年代和2000年初的铁路改革探索，都是因为在该问题上的争议而陷入僵局。

　　实际上，有两种不同含义、不同层次的“统一调度指挥”：

　　一是铁路行车的统一调度指挥，这是列车调度员在其负责区段调度台实施的统一调度指挥，是保证行车安全和正点运行的基本手段，不论哪国铁路，铁路行车都是由各区段调度员统一指挥的，这是由铁路运输生产的基本属性决定的。铁路管理体制改革不涉及铁路行车的统一调度指挥。

　　二是车流调整车流组织的统一调度指挥，主要是通过制定列车运行图、运输计划和调度日（班）计划来实现。现行车流调整的调度指挥在铁路局和国铁集团两个层次进行，是通过统筹安排路网性运力资源配置，来从整体上提高铁路运输效率。铁路运输管理体制和组织模式决定车流调整车流组织统一调度指挥的具体方式。

　　现行的统一调度指挥是由18个铁路局各自负责局管内的统一调度指挥，国铁集团负责全路，主要是各路局分界口的统一调度指挥，这种碎片化的统一调度指挥是造成铁路运输企业缺乏活力、运输效率低下，不能适应货运市场需求的主要原因。

　　第一，在现行铁路运输组织架构下，由于路局数量过多各铁路局的管辖范围过小，各铁路局承运的货物大部分都要发往外局，由于每票货运服务都是多个铁路局共同完成的，货运收入就要在各铁路局之间进行分配，由国铁集团进行统一调度指挥、统一清算可以降低交易成本。但这又造成各铁路局不是直接从市场获得收入，而只能获得国铁集团的清算收入；各铁路局不能自主决定运价、没有投资和财产处置的权利，不能自主决定支出，也没有节约运输成本的激励。由此造成运力资源浪费严重、管理效率低下。国铁集团的统一调度指挥是以各铁路局不能成为独立面对市场的经营主体、失去活力为代价。

　　第二，各铁路局无法对货物的运到时限做出承诺。现代生产体系已经形成了跨越省界甚至国界的复杂产业链，各生产环节紧密相连、环环相扣，需要对各种货物商品的运到时限做出承诺，以保证产业链中各环节的顺畅运行。各铁路局可以对始发终到在局管内的货物运到时限做出承诺，但无法对跨局货物的运到时限做出承诺。由于各铁路局的管辖范围过小，而中国铁路货物的平均运距在700公里以上，因此对大部分货物的运到时限无法做出承诺，无法适应快速变化的市场需求，不能融入现代物流体系，导致大量货源的逐步流失，特别是时限要求严格的高附加值货物。由此导致铁路货运的市场份额急剧下降。

　　第三，碎片化的统一调度指挥导致各铁路局之间争夺货源的低效率竞争。各铁路局在运输生产的第一线，直接负责货源组织制订运输计划。为完成本局的运输任务，铁路局可利用本局的资源优势，例如沿海港口在局管内的区位优势，要求邻局管内的货主把货物用汽车运到本局管内装车。由于铁路局的管辖范围小，对货主来说由此增加的汽车运输成本可以承受，或能在运到时限上得到补偿。这种铁路局之间争夺货源的竞争，有利于一些铁路局完成货物发送量任务，却降低了货物平均运距，降低了铁路的整体运输效率。

　　铁路的比较优势是承担长距离大宗货物运输，铁路货物平均运距是衡量铁路运输效率的一个重要指标，也是衡量铁路是否充分发挥自身比较优势的重要标志。1960年美国有106家一级铁路公司，通过兼并重组到2002年基本稳定在7家一级铁路公司。美国西部两大铁路公司的营业里程均在5万公里以上，东部两大区域铁路公司的营业里程均在3万公里以上。美国前4大一级铁路公司的平均管辖范围在400万平方公里以上。铁路公司管辖范围不断扩大是美国铁路货物运输平均运距不断增长的一个重要原因。美国一级铁路公司的平均运距从1960年的741公里增加到2014年的1619公里。增加平均运距是铁路货物运输实现规模经济的一种方式，而这种规模经济的实现以铁路产业组织变革为基础。

　　中国铁路的货物平均运距1950年代在500公里左右，随着长距离货物运输需求的不断增长，1990年铁路平均运距达到705公里，这以后一直保持在700多公里的水平，近期还出现下降趋势，从2005年的770公里下降到2018的715公里。造成这种状况的一个可能原因是，2005年铁道部在撤消41个铁路分局的同时，把北京铁路局一分为二，郑州铁路局一分为三，铁路局由原来的15个增至18个，由此导致的铁路局管辖范围缩小和货物平均运距的下降。

　　现代信息通讯技术的快速发展使铁路运输企业至少能够管理营业里程5万公里左右的路网规模，但目前的铁路运输管理体制把铁路局管辖的路网限制在平均7000公里左右。由此造成国铁集团“统一调度指挥”的合理性，以及铁路运输企业不能成为市场主体、缺乏活力的各种弊端。

　　美国一级铁路公司通过半个世纪的兼并重组形成的合理路网规模，中国铁路应该能够通过把18个铁路局重组为北方、中部、南方三大区域铁路公司来实现。深化铁路改革的第一步可以是：把国铁集团转变为控股公司，主要负责资本管理。三大区域铁路公司负责各自管内的统一调度指挥，自主决定运价，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。

　　在今年年初的国家铁路集团年度工作会议上，国铁集团董事长陆东福表示，要“研究探索区域铁路公司”。作为试点，可进行扩大铁路局管辖范围的试点。建议把哈尔滨铁路局和沈阳铁路局重组为西北铁路局，乌鲁木齐铁路局和兰州铁路局（及西安铁路局）重组为西北铁路局，通过扩大铁路局管辖范围，降低发挥铁路货物运输比较优势的产业组织障碍。

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授